摘要：绩效预算是现代预算发展的高级形态。绩效预算与现代政府治理的共生性和协同性决定了绩效预算是现代政府治理的基础与核心，是推动政府治理系统变革的突破口与关键环节。我国目前推进的预算绩效管理是部门预算走向绩效预算的一个过渡形态。我国的预算管理改革的发展路径和方向是从加强预算管理入手，进一步强化绩效测量评价的技术和能力、以结果为导向推动预算改革与政府改革的协同发展、加紧建立与现代政府治理相适应的绩效预算制度框架、选择政府治理现代化程度高的地方实施绩效预算试点。这些举措有助于稳健地实现分权化、市场化、契约化、结果导向的现代政府治理。

关键词：绩效预算；政府治理；预算绩效管理

一、问题的提出

政府治理是国家治理的有机组成部分之一，指国家行政权力分支与企业、事业单位、社会组织等社会主体在应对公共问题、处理公共事务的过程中，为了实现公共利益的增进而形成的体制机制、法律法规安排，以及运用这些制度管理社会各方面事务的能力。预算作为最重要的政府治理工具，决定着政府治理体系和能力的现代化水准。“如果你不能制定预算，你就不可能治理”[1]9-20所以，“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”[2]1

年召开的党的十八届三中全会明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。这表明，政府预算作为财政的核心与国家治理、政府治理必然存在着密切的关联。在理论界，学者们从国家建构的层面探讨过预算与国家治理之间的关系[3]1-10[4][5]23-24，但其对政府预算与政府治理之间的关系要么是从宏观层面对国家权力进行原则性分析、要么是对预算管理进行技术性分析和经验案例分析[6][7][8]，而对政府预算与政治治理两者之间具体的关联形态和关联机制并没有系统探讨。

近代以来，预算经历了前预算时代、预算时代和超预算时代的发展。[9]20世纪以来，预算功能从控制取向逐渐向管理取向、计划取向和问责取向转变，政府预算制度经历了从分项排列预算、绩效预算、计划—规划—预算系统、目标管理、零基预算、“自上而下”预算和新绩效预算的演进。事实上，政府预算的变迁与政府治理理念、权力、结构的演变紧密相连，两者的协同变革，推进了政府治理体系和能力的现代化。

年以来，我国政府相继实施了收支两条线、国库集中收付制度、政府采购，以及部门预算等多项改革，并开始探索预算绩效评价和管理改革。年9月，财政部印发《预算绩效管理工作规划（—年）》（简称《规划》），年8月31日新《预算法》通过，确立了预算的绩效原则，标志着我国预算绩效管理制度框架已经基本确立。根据《规划》，预算绩效管理旨在建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。显然，该目标与现代绩效预算的基本要求是一致的。但是，它只是部门预算走向绩效预算的一个过渡形态。与成熟的绩效预算相比，预算绩效管理在结果导向、政治回应性、公民参与、以分权的方式增加预算单位的灵活性以及绩效结果运用等方面还存在明显的差距。要弥合这些差距，需要我们在预算管理理念、制度、机制和手段等方面进行系统性的变革，并通过预算管理与政府治理的协同改革，全面推进预算管理与政府治理的现代化。换句话说，在我国迈向绩效预算与政府治理现代化的征程中，我们有必要在理论上厘清绩效预算与现代政府治理的关系，为预算管理和政府治理的协同推进奠定理论基础，找到更为合理、有效的发展路径。

二、绩效预算与现代政府治理的基本特征

现代政府治理一般是指20世纪80年代以来与传统的政府治理相对的一整套政府治理理念、机制和手段，包括20世纪80年代兴起的新公共管理和20世纪90年代兴起的治理、新公共服务、公民参与、网络治理、跨域治理、整体性治理等治理理论和实践。20世纪90年代兴起的政府治理理论和实践并没有完全颠覆新公共管理的基本理念和机制，但是对新公共管理过度理性化和市场化的倾向进行了纠偏、修正、拓展和完善，故又被称为“后新公共管理”。[10]27因而，治理主体多元化、治理权力分权化、治理工具市场化、治理关系契约化、治理绩效责任化、治理方式理性化、治理导向结果化等成为现代政府治理的基本特征。

绩效预算与现代政府治理是相伴而生的，与政府职能的拓展和强化预算的管理、计划、问责功能紧密相关。绩效预算发展经历了两个阶段：旧绩效预算和新绩效预算（为了行文便利，如无特殊说明，本文随后使用的“绩效预算”指称20世纪90年代兴起的新绩效预算）。旧绩效预算形成于20世纪40-60年代，比较强调“产出”，







































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