昌邑市民政局韩萍同志《社会组织信用制度建设研究》论文荣获全省民政政策理论研究优秀奖。
社会组织信用制度建设研究
韩萍
近年来，在我国经济新常态和政策的支持下，社会组织不断发展，数量稳步增长。作为介于政府与企业、个人之间的“第三部门”，社会组织是重要的纽带和桥梁，是我国社会主义现代化建设的重要力量，承担着重要的社会责任。它们在科技教育、健康卫生、文化体育、社会福利、社会治理等公共服务领域方面发挥着重要作用，成为政府购买服务的重要承接主体。社会组织作为重要的社会组成部门，其信用制度建设是整个社会信用制度建设的重要组成部分，社会组织诚信建设的进程、质量和水平，不仅直接影响到国家社会信用体系建设的进展，而且对于转变政府管理方式，完善市场经济体系，促进社会和谐发展等都具有十分重要的意义。然而，在社会组织稳步发展的同时，良莠不齐、优劣难辨等问题也较为突出，信用危机日趋显著，使社会组织公信力受到一定影响，不仅影响着社会组织资源的筹措和整合，也给政府购买公共服务工作的推进，以及社会组织的统一管理带来诸多问题。
一、社会组织信用制度建设现状及存在问题
总体上看，我国社会组织还处于发展的初级阶段，离现代社会组织体制还有较大的差距。社会组织发展水平比较低，远远没有达到规范化、有序化的程度。一方面，我们对社会组织信用制度的建设一直在努力，国务院颁布《社会信用体系建设规划纲要（-）》，对社会组织诚信建设作出了具体部署；民政部全面推进社会组织统一社会信用代码工作；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，要求建立社会组织“异常名录”和“黑名单”等。社会组织的自律意识和诚信观念不断加强，逐步涌现出一批制约机制健全、管理运行科学、社会公信力和影响力高的社会组织。另一方面，社会组织信用制度建设还不完善、不健全，存在着一系列的问题。有些社会组织自律性和诚信度不高，社会公信力不足，其缺失诚信的行为，严重损害了现代社会组织的公信力和社会形象，影响着社会组织的健康有序发展。
（一）社会组织年度检查情况。每年一度的社会组织检查，绝大部分社会组织都能按时参加，按照年检文件的要求提交年检报告书，规范提报相关内容，自觉接受财务审计，并做好上年度工作总结。大部分社会组织都能做到遵守社会组织相关法律法规，按照章程开展活动。
（二）社会组织开展活动及公益服务情况。在社会组织运作中，有的社会团体长期不组织会员活动，不参加公益活动，社团形同虚设，不能切实履行社会服务管理功能。民办非企业单位普遍存在公益性要求和营利性动机共生的现象。少数社会组织违背自身非营利性质，以公益做幌子，通过乱评比、乱培训、强制服务等方式变相敛财。这些不良现象都严重损害了社会组织的社会形象和公信力。
（三）社会组织内部自律建设情况。有的社会组织长期不换届，民主管理机制不落实，法人治理结构不健全，章程的权威性和主导地位没有体现。社会组织缺少内部监督机构，缺少规范约束机制，或者虽有制度，但执行不力，没有形成权力机构、执行机构、监督机构合理分工、互相监督、有效制衡的内部法人治理结构。
（四）社会组织财务公开情况。少数社会组织财务管理不透明不规范，没有执行《民间非营利组织会计制度》，不愿进行财务审计，或财务公开的账目不全不实。对于社会组织费用的支出管理，缺乏监督、缺少约束。部分民办非企业单位在年检总结和报告中怕公开财务账目，年检总结报告中对财务状况避而不谈。这些缺失诚信的行为，严重损害了社会组织的公信力。
二、社会组织信用制度建设中存在问题的原因分析
（一）相关法律法规标准体系还不完善
社会组织登记管理法律法规还存在很多不完善的地方，首先，社会组织信用制度建设等一系列法律、法规缺乏系统性、可操作性、完整性；其次，法律、法规的兼容性问题还比较突出，执法标准不统一；再次，在社会组织违规的执法过程中缺乏持续性和规范性，在社会组织信用制度建设过程中，常出现专项整治等非常规监管方式，缺乏持续性和规范化，没有建立起一种监管长效机制。
（二）政府监管体制无法消除社会组织信用制度建设
社会组织大部分实行双重管理体制，由业务主管单位和登记管理机关进行业务指导和监督管理，实行直接登记的社会组织，由登记管理机关管理。社会组织诚信自律缺失事件，在日常监管上任何一个环节出现问题，都会导致社会组织违法行为的发生。在现有政府监管资源条件下，只有把社会团体日常监管的主体联合到一起，消除监管盲区，实现各主体之间的良好合作，才有助于消除目前政府监管中存在的弊端。
（三）社会组织负责人自我约束责任缺失
社会组织以诚信立足才能获得社会公众的信赖，才是社会组织长久生存和发展之道。然而，随着市场经济的发展以及市场经济体制的不完善，导致部分社会组织负责人诚信信仰缺失，有的为一己私利违规开展活动，并隐瞒真相。在违规行为被曝光查处后，引起严重的信用危机，引发社会公众对社会组织的不信任，也破坏力社会组织生存、发展的社会土壤。
（四）社会监督力量薄弱
在当前的社会组织监督体系中，主要是登记管理机关和业务主管单位，社会公众的监督在此体系中处于劣势甚至是缺失地位。社会公众在社会组织日常管理过程中扮演的只是被动的角色。我国民事诉讼原则是：谁主张，谁举证。在社会组织开展活动中被侵权的社会公众，如果通过法律来进行维权，需要提供在社会组织的消费凭证，并对自己受到的损害做出鉴定，这一过程时间和经济成本都比较高，使很多社会公众无法承担。在自身维权都存在困难的情况下，很多社会公众选择放弃，不了了之。这种现状在某种程度上又助长了社会组织的违法行为。在权力寻租的情况下，社会公众的维权力量显得更加弱小。
三、推进社会组织信用制度建设的对策建议
在当前社会信用体系建设迅速推进的大环境内，在社会组织登记管理体制改革过程中，加强社会组织信用制度建设，提升社会组织公信力正当其时。必须创造条件，推动社会组织信用制度建设，充分发挥社会组织在构建社会主义和谐社会、建设小康社会中的积极作用。
（一）加强社会组织信用制度建设宣传教育引导。加强教育，以深入开展自律与诚信“创建活动”为契机，开展形式多样、内容丰富的宣传教育培训，增强组织成员的诚信观念，引导社会组织将诚信建设化为自觉追求和普遍行动。抓治理，开展社会组织诚信建设突出问题专项教育和治理活动，健全诚信自律规约，推进信息公开。树典型，开展社会组织公益项目洽谈展示、竞赛等活动，树立诚信服务典型和品牌，引领社会组织诚信风尚。严考核，通过严格检查考核，使社会组织诚信建设经常化、制度化。
（二）加强社会组织的严格自律。在民主管理上加强自律，自我规范约束。要围绕增强依法自治能力，完善法人治理结构和民主机制，完善会员（代表）大会、理事会、监事会制度，逐步推行决策、执行、监督分离的法人权力运行、制衡机制。现在许多社团尤其是许多行业协会和民办非企业单位都没有设立监事会，缺乏相应的权力监督机构。建议尽快建立监事会，独立行使监督权，提高自我约束力。在财务管理上加强自律，公开规范约束。财务制度的透明度是树立社会组织公信力的基础。社会组织要健全和严格执行财务会计制度，按照民间非营利组织会计制度的规定进行核算，并向会员、向社会公开服务项目、收费标准和运作情况，保证会员、公众知情权和监督权的实现。要增强社会组织的社会责任意识和法制观念，加强自律机制和诚信机制的建设，强化自我约束，树立良好社会公信力；要保持社会组织的独立性，不能因为社会组织需要从政府、经济组织和民间捐助者那里获得资助和支持而变为支持者的附庸。
（三）建设社会组织信息公开平台，做到有条件进行社会监督。由于各级登记管理机关人少事多，贯通全国的社会组织管理信息化系统尚未建立，不方便或无法进行社会监督。要按照统一标准要求，建立社会组织登记管理信息平台，把信息平台逐步打造成集社会组织登记信息查询、培育扶持、行政管理、社会监督等多种功能于一体的综合平台，实现社会组织信息数据共享，一方面为社会组织业务办理和公众信息查询提供便利，另一方面便于政府相关部门和公众及时掌握社会组织最新动态，实时监管社会组织行为，为政府监管和社会监督提供条件。推动广大社会组织不断丰富信息公开内容，扩大信息公开范围，创新信息公开方式。
（四）建立社会监督约束机制，做到守信激励和失信惩戒分明。一要建立社会组织守信激励机制。将社会组织遵纪守法情况纳入诚信建设管理体系，对服务效果显著、引领示范作用明显的诚信组织进行表彰奖励。对于诚信社会组织，在年检、评估、税收优惠、购买服务等事项中，实行优先办理、简化程序等激励政策，并通过新闻媒体进行广泛宣传，营造守信光荣的舆论氛围。二要建立社会组织失信主体约束惩戒机制，可以探索试行对社会组织动真碰硬惩戒违法失信行为，建立社会组织及其负责人的诚信档案，建立社会评价、失信惩戒和“黑名单”等信用管理制度。对于失信社会组织，采取限制参与政府购买服务项目、取消财政补助和税收减免资格、降低评估等级等措施，加大惩戒力度，使守信者处处受益，失信者寸步难行。
（五）建立联合协调机制，做到明确职责监管有力。政府监管主要来自民政、财政、审计、税务等作为社会组织监管部门的监管。社会组织的监管往往涉及多个部门，通常需要构建一个主体多元的全方位监管体系。建立民政部门与公安、财税、审计等业务主管单位联合监管执法机制，坚决查处社会组织违法违规行为。
（六）健全社会组织退出机制。对严重违反国家有关法律法规的社会组织，要依法吊销其登记证书；对弄虚作假骗取登记的社会组织，依法撤销登记；对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织，依法予以取缔。完善社会组织清算、注销制度，确保社会组织资产不被侵占、私分或者挪用。
四、社会组织信用制度建设的意义
当前社会组织信用制度建设的进程、质量和水平，不仅直接影响到国家社会信用体系建设的进展，而且对于转变政府管理方式，完善市场经济体系，促进社会和谐发展等都具有十分重要的意义。
（一）社会组织信用制度建设，是推进社会文明进步的必然选择。社会组织是传播社会主义核心价值观的重要载体，在推动社会文明进步中发挥着不可或缺、不可替代的作用。加强社会组织诚信建设，有利于发挥社会组织分布广泛、贴近群众、制度灵活的优势，能够充分调动人民群众自我组织、自我引导、自我管理、自我教育的潜能，以更低的成本，更高的效率，有效培育公众的参与意识、奉献意识、集体意识，增强社会诚信、促进社会互信、提升社会道德，从而在整体上推动我国社会文明进步。
（二）社会组织信用制度建设，是完善社会主义市场经济体制的迫切要求。现代市场经济是诚信经济，市场交易关系和交易行为更多的表现为信用关系，市场化程度越高，度市场主体诚信的发育程度要求也越高。社会组织作为重要的市场主体之一，其诚信建设是成熟的市场经济体系的重要环节。当前，我国正处于经济转型发展的关键期，社会组织尤其是行业协会商会，通过加强会员企业诚信宣传和培训、推进行业信用建设、制定行业自律规则并监督会员遵守、推动形成行业性约束和惩戒机制等诚信建设举措，能够有效规范市场经济秩序、改善市场信用环境；能够降低交易成本、防范经济风险；能够助推经济转型和产业结构升级，从而推进我国社会主义市场经济体制的不断完善。
（三）社会组织信用制度建设，是改进社会组织管理的有效手段。四类社会组织实行直接登记，同时要求民政部门加强登记审查和监督管理。在此背景下，社会组织数量迅速增长、管理服务任务大幅增加。面对这种情况，要实现对社会组织放得开、管得住的要求，就要转变社会组织管理方式，既要发挥政府各部门综合监管效能，又要畅通社会监督渠道，发挥社会组织自律作用；既要坚持依法管理，加强法律保障，又要运动诚信自律、道德约束等方式化解矛盾、解决问题。健全社会组织信息公开制度，加快社会组织信息化建设，强化社会组织诚信自律，充分发挥社会监督和社会组织自律监管作用，将有助于减轻政府部门管理压力，实现事中事后监管，是转变社会组织管理方式的有效手段和必由之路。
（四）社会组织信用制度建设，是建立现代社会组织体制的内在要求。总体上看，我国社会组织还处于发展的初级阶段，离现代社会组织体制还有较大的差距，有些社会组织内部治理不完善，组织机构不健全，民主管理不落实，财务管理不透明，自律性和诚信度不高，社会公信力不足。推进社会组织诚信建设，有利于引导社会组织建立健全自律机制，实现自我约束、自我管理、自我规范，更好地维护公众利益，服务社会，在社会上真正树立起现代社会组织的良好形象。
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